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統籌推進中老經合區(qū)建設

打造高標準自由貿易區(qū)網絡先行示范區(qū)

謝明華

摘要：中國老撾磨憨-磨丁經濟合作區(qū)（以下簡稱中老經合區(qū)）作為中國與老撾共建“一帶一路”的重要載體，兼具區(qū)域經濟引擎、制度創(chuàng)新試驗田、國際合作示范區(qū)等多重屬性。自中老鐵路開通以來，中老經合區(qū)進入發(fā)展快車道，不僅加速推進泛亞鐵路的規(guī)劃與建設，更逐步構建起以鐵路為主通道、經合區(qū)為支撐、輻射中國-中南半島的區(qū)域經濟新格局。建議通過系統謀劃與統籌布局，聚焦政策創(chuàng)新突破、產業(yè)協同發(fā)展、基礎設施互聯互通、營商環(huán)境優(yōu)化等關鍵領域，將中老經合區(qū)打造成為高標準自由貿易網絡先行示范區(qū)。

關鍵詞：中老鐵路；跨境經濟合作；高標準；自由貿易區(qū)網絡

一、鐵路開通助力中老經合區(qū)戰(zhàn)略價值顯現

（一）中老鐵路戰(zhàn)略通道釋放旺盛需求

中老鐵路是我國第一條全線采用中國技術標準、中外合資建設運營的跨境鐵路，不僅是物資運輸的物理通道，更是促進區(qū)域聯動發(fā)展、民心相通的重要紐帶。自2021年12月正式開通以來，客貨運量呈現強勁增長態(tài)勢。公開數據顯示，截至2025年5月，全線累計運送旅客突破5300萬人次，貨物運輸總量超6000萬噸（其中跨境貨物超1300萬噸），連續(xù)三年保持兩位數增長。依托中老鐵路，中老兩國鐵路部門創(chuàng)新打造跨境貨物運輸產品，探索“中老鐵路+中歐班列”等國際運輸新模式。目前，中老鐵路跨境貨物運輸已覆蓋老撾、泰國、越南、新加坡等19個國家和地區(qū)，運輸品類由初期的橡膠、化肥等10多種擴展至電子、光伏、通信、汽車等3000多種，極大促進了沿線各類產業(yè)擴能升級和國際經貿往來。國際旅客運輸方面，自2023年4月13日昆明南站與萬象站雙向對開國際旅客列車以來，實現“朝發(fā)夕至”當日到達。截至2025年4月29日，累計發(fā)送旅客197萬人次，其中跨境旅客突破50萬人次，覆蓋全球112個國家和地區(qū)，日均出入境旅客從初期300人次躍升至最高1300人次。

（二）中老經合區(qū)戰(zhàn)略支點作用逐漸凸顯

2015年3月，國家發(fā)展改革委、外交部、商務部聯合發(fā)布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。同年8月，中老兩國政府正式簽署《中國老撾磨憨-磨丁經濟合作區(qū)建設共同總體方案》，明確秉持“長期穩(wěn)定、睦鄰友好、彼此信賴、全面合作”方針，共同推進“一帶一路”倡議，鞏固和發(fā)展雙邊全面戰(zhàn)略合作伙伴關系。中老鐵路有兩個重要戰(zhàn)略支點，其一是兩國交界的中老經合區(qū)，其二是老撾境內的賽色塔綜合開發(fā)區(qū)。中老經合區(qū)位于云南省最南端，作為中老鐵路、昆曼國際大通道及老撾南北公路的關鍵節(jié)點，交通區(qū)位優(yōu)越，集國際客運、貨運集散、中轉樞紐功能于一體，是中國與東盟國家經貿往來和經濟合作的重要交匯點。隨著中老鐵路開通運營、RCEP協議生效實施，中老經合區(qū)已逐步成為我國東部產業(yè)轉移承接地、東盟跨境產業(yè)鏈協同平臺，以及我國面向南亞東南亞、構建環(huán)印度洋經濟圈輻射中心的重要抓手。老撾賽色塔綜合開發(fā)區(qū)作為另一戰(zhàn)略支點，位于老撾首都萬象，占地面積11.5平方公里，距中老鐵路貨運站1.5公里、老泰友誼橋海關17公里，區(qū)位優(yōu)勢明顯。這個開發(fā)區(qū)堅持“產城融合”的發(fā)展模式，規(guī)劃工業(yè)園區(qū)和萬象新城雙重功能，計劃總投資約50億美元，是中老兩國政府間重點合作項目、中國國家級境外經貿合作區(qū)及老撾國家級經濟特區(qū)，已納入“中老命運共同體行動計劃”。

（三）點線聯動重塑中南半島合作格局

老撾地處中南半島中心位置，國土面積23.68萬平方公里，與中國、越南、泰國、柬埔寨、緬甸五國接壤，是東南亞唯一內陸國家。2021年12月3日，中老鐵路建成通車，老撾全國鐵路里程從3.5公里暴增至422.44公里，實現從“陸鎖國”到“陸聯國”的歷史性轉變。一方面，中老鐵路打通了老撾南北通道，強化中老雙邊聯系，周邊國家可借助鐵路便捷布局老撾市場，實現農產品及貨物對中國的出口。另一方面，作為共建“一帶一路”標志性工程，中老鐵路和中老經合區(qū)的示范效應加速推動中越鐵路、中泰鐵路等區(qū)域基礎設施規(guī)劃建設，助力構建中南半島互聯互通網絡。

二、發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）跨境鐵路過貨能力趨于飽和

中老鐵路的中國景洪至老撾萬象段為單線設計，采用客貨混運模式，貨物運輸時速上限120公里，設計年過貨能力500萬噸。2024年跨境貨運量達478萬噸，同比增長8.4%。綜合整體數據，實際跨境貨運量已接近設計上限。隨著中老鐵路向泰國延伸，以及跨境貨運需求持續(xù)增長，運力不足、運輸負荷過重等問題將進一步加劇。此外，現有磨憨、磨丁公路口岸僅設一條出入境通道，且客貨不分流，高峰期易造成口岸擁堵，亟須規(guī)劃增設鐵路副線或貨運專線，推進公路口岸擴能改造與提升工程，全面提升磨憨陸路口岸貨運效能。

（二）產業(yè)協同效應尚未形成

當前，中老經合區(qū)產業(yè)布局呈現“資源依賴型”特征，產業(yè)鏈上下游銜接尚未形成閉環(huán)，缺乏有效的協調配合。磨憨經濟合作區(qū)落地的產業(yè)以商貿、物流、建材、農產品初加工等為主；而磨丁經濟合作區(qū)則側重旅游、醫(yī)療服務，雖有少量制造業(yè)入駐，但多是圍繞房地產業(yè)開展服務。整體來看，中老經合區(qū)仍處于發(fā)展初期，與國際口岸城市的建設要求存在一定差距。具體體現在經濟體量有限，產業(yè)規(guī)模偏小，資本、技術、人才等要素供給不足，生產性與生活性服務業(yè)發(fā)展相對滯后。

（三）聯動配套機制有待完善

目前，磨憨、磨丁口岸仍實施“兩地兩檢”通關模式，過境旅客需兩次攜行李下車，分別在出發(fā)站和對方口岸接受海關、邊檢查驗，全車查驗完畢后才可過境、入境。經實際測算，“兩次停車、兩次查驗”的通關時間至少需要3小時，嚴重影響鐵路的通關效率和運營效益，制約客貨運量提升及雙邊經貿人員往來。此外，公路口岸配套設施不完善、服務能力不足，信息化水平和監(jiān)管能力仍有較大提升空間。

（四）政策創(chuàng)新與資金保障亟待強化

一是政策先行先試不足。中老經合區(qū)作為全國第二個跨境經濟合作區(qū)，在政策創(chuàng)新與實踐方面仍處于起步探索階段，對已有的自貿試驗區(qū)、跨合區(qū)等開放平臺的政策借鑒不足，亟須在經貿、投資、稅收、產業(yè)、監(jiān)管、人員等多個領域大膽突破、積極創(chuàng)新，發(fā)揮示范引領作用，有效支撐跨越式發(fā)展。

二是建設資金缺口明顯。城市建設、口岸改造及產業(yè)發(fā)展等需大量資金投入。盡管昆明市全面托管磨憨鎮(zhèn)后充分調動資源，加大對磨憨發(fā)展的資金配套，但資金缺口仍較為突出。

三、發(fā)展建議

（一）突出中老經合區(qū)戰(zhàn)略地位

以《中國共產黨和老撾人民革命黨關于構建中老命運共同體行動計劃（2024-2028年）》為指引，將中老經合區(qū)作為高質量共建“一帶一路”核心載體，強化其在區(qū)域發(fā)展中的戰(zhàn)略支點作用，使之在中老命運共同體建設中實現率先發(fā)展、示范引領突破?？梢劳兄欣翔F路直聯互通的基礎性優(yōu)勢，及中老兩國高度互信的制度性優(yōu)勢，從政策創(chuàng)新、產業(yè)協同、基礎設施、營商環(huán)境等維度系統推進，探索跨境貿易、投資、金融等領域的規(guī)則銜接，形成可操作、可復制、可推廣的高標準自由貿易區(qū)網絡建設經驗，為區(qū)域經濟合作提供示范樣板。

（二）強化產業(yè)聯動與集群發(fā)展

當前，中老經合區(qū)應將轉變經濟合作方式置于重中之重，致力于打通中國與東盟之間的陸路大通道，推動構建中國-東盟“制造+資源+市場”一體貫通的產業(yè)鏈閉環(huán)。

一是加快發(fā)展特色產業(yè)，依托中老雙方資源稟賦，充分利用口岸優(yōu)勢，重點推進農副產品、橡膠、中藥材、有色金屬等進口加工制造業(yè)的發(fā)展。

二是聚焦高質量推進RCEP落地實施，加快承接我國東部地區(qū)產業(yè)轉移，吸引技術、資本密集型企業(yè)入駐，重點布局機械裝備、電子產品等出口加工業(yè)，打造具備一定競爭力的完整產業(yè)鏈集群，樹立中老經濟合作典范。

（三）優(yōu)化跨境協同機制與政策保障 

一是依托“兩國一園、兩國一街”優(yōu)勢，深化開展中老經合區(qū)圍網區(qū)封關運行方案研究，合理明確雙方區(qū)域范圍、聯通方式、監(jiān)管模式等事項，推動人、貨、資本自由流動。

二是支持完善跨境金融、稅收等政策，鼓勵中老經合區(qū)探索實踐，形成成熟的跨境合作發(fā)展模式，為我國其他跨境經濟合作區(qū)建設提供經驗參考。

三是充分利用好雙邊協調機制，加強高層對接，聚焦跨境產業(yè)合作、經貿投資、人力資源協作等重大問題，推動政策協同與落地實施。

（四）優(yōu)化發(fā)展空間規(guī)劃布局

一是優(yōu)化中方區(qū)域地塊規(guī)劃，解決分布散亂問題，突出區(qū)域樞紐功能定位，與國土空間規(guī)劃有機銜接，推動區(qū)域集中連片發(fā)展，提升整體發(fā)展效能。

二是研究中方區(qū)域擴區(qū)方案，為產業(yè)轉移承接、產業(yè)鏈供應鏈國際合作提供空間保障，增強中老經合區(qū)輻射帶動能力。

三是堅持綠色發(fā)展理念，協調土地開發(fā)與生態(tài)保護，推動發(fā)展方式向綠色低碳轉型，實現經濟發(fā)展與生態(tài)保護的良性互動。

四是加強兩國執(zhí)法部門間的合作與交流，支持中老警務合作中心建設，共同維護中老鐵路等重大合作項目和企業(yè)人員的安全。

參考文獻

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注：原文載自《新華智庫研究》2025年第3期，本次發(fā)表有改動。文中部分圖片來源于網絡，版權歸原作者所有，若有侵權請聯系刪除。